——大众化时期高等教育评估的转型
牟延林 刘仲全
摘 要：高等教育评估是高等教育质量保证与质量控制的重要手段，对高等教育质量观及其内涵的理解将直接影响高等教育评估制度的构建。我国高等教育大众化在扩大规模的同时，提出新的质量保证与评估问题，为建立适应大众化要求的高等教育评估制度，应确立“顾客满意”的质量观，分析其特定内涵，建立以教育质量为核心的高等教育评估制度。
关键词：高等教育；顾客满意；质量认证；评估
统计资料表明，到2002年我国高等教育毛入学率已经达到15%，达到了马丁·特罗所谓的大众化发展阶段。高等教育规模的迅速发展，使高等教育质量及其评估问题成为1999年高校扩招以来社会和高教界自身关注的热点和焦点。为此，加强高等教育评估制度的建设成为政府管理高等教育的一个重要战略。2004年10月，教育部成立“教育部高等教育教学评估中心”，并提出五年一个周期对全国普通本科院校、独立学院和部分高职院校的循环评价。周济部长在2004年12月召开的第二次全国普通本科教学工作会议上讲话中指出，“要通过内外部相结合、宏观微观相结合的评估制度的建立，逐步形成具有中国特色的高等教育质量保障监控体系。”[1]可以预见，我国高等教育评估制度的进一步健全的和完善将是高等教育管理中的一个重大而现实的战略问题。本文拟从分析大众化时期高等教育质量观的角度，探讨我国高等教育评估制度的转型与发展问题。本文所称的高等教育评估，是以高等学校的质量评价为主要内容的评估，不涉及对整个国家高等教育质量的总体评价与高等教育质量的国际比较。
一、高等教育质量观是建立高等教育评估制度的逻辑起点
众所周知，高等教育评估的根本目的是促进高等教育质量的不断提高，评估就是评高等学校教育水平的高低，不理解什么是高等教育质量，那评什么？换言之，如何理解高等教育质量即高等教育质量观，直接影响高等教育评估的制度、标准、实施与结果，并最终影响整个国家高等教育的发展。别敦荣教授认为，高等教育评估过程是人类的一种特殊认识过程。在人类的认识活动中，主体与客体之间既对立又统一的关系是贯穿始终的。在高等教育评估过程中，评估主体即评估者与评估客体即评估对象构成一种主客体关系，主客体双方通过双向互动履行评估职能，完成评估活动任务，达到评估的目的。在这一过程中，评估主体与评估客体之间所形成的关系是一种认知性主客体关系。其直接目的在于弄清高等教育或高等学校的实际状况，发现高等教育或高等学校发展过程中的进步与优势，鉴别或诊断高等教育或高等学校发展过程中存在的问题、困难与不足，并据此提出相应的改进工作中的意见和建议。因此，高等教育评估是以价值判断为中心的认知性活动[2]。既然如此，高等教育质量观成为高等教育评估认识的起点，也就是其逻辑起点。
事实的确如此。现代高等教育及其评估在西方最早发展，从西方高等教育质量观与高等教育评估制度和标准的演变来看，可以很清楚地看到：不同的高等教育质量观就有不同的高等教育评估制度。西方高等院校领域对质量的理解大约经历了这样一个过程：首先，在高等教育发展初期典型的“学术导向质量观”，注重的是各个学校在为知识、为科学的发展方面的贡献，它强调的是为知识而知识、为学术而学术，为真理而真理，高等学校最重要的任务是发展知识。因此，评价高等学校质量的高低，就是看他们发表的论文有多少，学生基础知识掌握得有多深，至于这些知识有没有用，则无关紧要，知识就是整个教育的目的；随后，高等教育质量观可以叫做“符合性质量观”。在重生产、轻交换的工业经济时代，高等教育质量的定义则显示出其“生产型”特征，即“是与设定的规格或标准的一致性”，只要按照规定的培养目标、课程（教学）计划、课程标准进行了教学，就是符合标准的，质量就是好的。因此，相应的高等教育评估，就是通过比较与目标的一致程度来测量。如要求消防学校的学生会救火，医学院毕业生会看病，师范毕业生会上课等。强调以高校达到目的的程度为标准；第三种高等教育质量观被称为“社会需要导向”质量观。这种观点源于市场经济下工商业界的影响。工商业界认为，如果离开了用户的需要，所谓产品的质量是没有意义的，产品只有在市场上接受检验，受到客户承认和欢迎就是质量好的产品。这个观念导致毕业生就业率和“专业对口“情况成为高等教育评估的一个重要取向。第四种高等教育质量观被称为“发展导向质量观”，强调促进学生身心的发展，全面提高学生的素质，与此相应的高等教育评估直接发展成为欧美国家的高等教育质量保障体系的制度化建设与评估[3]。
因此，高等教育质量观的更新导致高等教育评估制度的转型；反之，高等教育评估制度的设计与转型，必须首先更新高等教育质量观。
二、“顾客满意”质量观是大众化时期高等教育的质量观
毫无疑问，以1999年高校扩招为序幕的我国高等教育大众化是我国高等教育发展史上最为重大的事件之一。马丁· 特罗在分析高等教育大众化问题时指出：增长是一切问题的根源。增长既是导致高等教育性质变化的原因，也是导致高等教育质量问题根源。冯向东教授认为，数量的增长是高等教育系统变革的“序参量”，遗憾的是高等教育界还没有充分认识到这一点[4]。我们把15%的适龄青年入学率作为高等教育的一项发展目标，采取相应行政手段来努力达到这一目标，却没有去创造或准备与15%的适龄青年入学率相对应的高等教育系统内部的那些被马丁·特罗称之为“质的变化”的条件。因此，单纯的量的扩张，导致高等教育质量观、高等教育体制与结构上的严重不适应，而且是出现高等教育质量问题。许多专家学者认识到，高等教育大众化进程必然要求高等教育质量观的更新。
潘懋元先生2003年在国家高级教育行政学院的一次讲演中指出，高等教育质量的下降既是一个真命题，也是一个假命题。高等教育质量下降的假命题之所以成立，根本原因是缺乏与高等教育大众化相适应的高等教育质量观，或者说高等教育质量观未能及时更新[5]。张应强教授在比较了英、美两国高等教育大众化进程的差异后，发现高等教育质量观影响高等教育大众化进程[6]。
那么，大众化时期的高等教育应当建立怎样的高等教育质量观呢？笔者认为，大众化时期高等教育质量观是与大众化高等教育的特征紧密对应的。从目前的实践与研究来看，大众化使我国高等教育出现了下列新的趋势和特征：第一，大众化引起办学主体的多元化。许多国家普遍的现象是政府财政投入的增加跟不上高等教育规模的增长，因此导致生均占有教育资源（教学经费、实验设施、图书资料等）下降，高等教育的基础研究和学科建设经费不足等。仅依靠政府财政投入作为筹措经费渠道的传统政策，是难以支撑和发展大众化高等教育的，必须有更多的经费来源。第二，大众化引起高等教育的多样化。高等教育规模的扩大，使入学人数多了，学校多了，教育需求变得复杂多样，但对“越多”并不意味着“越坏”，而应是“多而不同”，即多样化。高等教育多样化的发展，表现在高等学校层次的多样化、规模的多样化、学生成分的多样化、学习方式与教学组织的多样化。第三，大众化引起了高等教育的个性化。同高等教育大众化是相联系的，随着高等教育入学机会增加，受教育者可以像选择就读中学一样来选择高校，对于任何一所高校的生存和发展来讲需要有准确的市场定位和“比较优势”即鲜明的办学特色以吸引更多、更好的生源。第四，大众化引起高等教育的市场化。我国高等教育大众化进程与国家高等教育管理体制改革几乎同步，随着《高等教育法》、《民办教育促进法》、《中外合作办学条例》等法律法规的颁布实施，以高等教育的领导体制、管理体制、投入体制为核心的高等教育体制改革，已经使高等教育处于从适应计划经济体制向适应于市场经济体制转型，资源配置从政府主导型的计划配置转变成政府宏观指导下发挥市场调节作用，高等教育市场化发展趋势逐渐明朗。第五，大众化伴随着高等教育的国际化，并将加快高等教育的国际化。尽管20世纪70年代以来高等教育就呈现了国际化的发展趋势，但2001年我国加入WTO无疑对我国高等教育的大众化进程产生了巨大的影响。根据WTO服务贸易总协定第13条的规定，除了由于某种原因各国政府彻底资助的教学活动之外，凡收取学费带有商业性质的教育教学活动均属教育贸易服务的范畴，其首要目标是保证高等院校和各类教育产品进入市场，所有WTO成员国均有权参与教育服务竞争。可以说，加入WTO，加快了中国高等教育的国际化进程，或者说进一步导致了一个国际化生存环境。
根据大众化时期高等教育的新特点，以及和传统的精英高等教育质量观比较，我们可以勾勒大众化高等教育质量观的基本特点。第一，多样性特点。传统精英教育的质量标准由于历史的限定，不仅是单一的，即偏向学术；而且还是唯一的，即固定标准。然而，仅有学术性是不够的。从近期发展来看，促进消费、拉动经济、推进就业、维持稳定、推动学校发展、满足教育需求、提高公民素质同样也是高等教育整体质量的体现。第二，发展性特点。重视学习者个人的相对水平，着眼于每一个人在自身原有基础上知识结构、学习能力、文化素质和专业水平的提高，这种提高本身就是一种质量。第三，整体性特点。《21世纪高等教育展望和行动宣言》中指出，“质量从宏观角度来看，当今时代虽然高等教育仍以培养人才为主，但高等教育的职责范围和活动空间已大大扩展，开明政治、发展科学、振兴文化直接为社会服务，不断满足个人需求，其地位越来越高，因此，高等教育质量是作为一种整体的质量，已绝非批量单一的人才培养质量。第四，适应性特点。由于知识爆炸，信息量巨大，人们已经不可能掌握人类所有的知识；同时，随着知识更新加快，人们也没有必要学习所有的知识。总而言之，随着知识淘汰周期的缩短，传统意义上以知识的学多学少作为目标性质量的观念将被弱化，而对获取知识、应用知识这种适应社会要求、市场所需求、个人所渴求的能力和水平的适应性更加关注。第五，社会化特点。由于大众化高等教育启动的同时伴随高等教育成本分担制度的实行，即大学生缴费上学，这使得学生、家长和社会各界比过去更加关注高等学校的质量。作为高等教育利益相关者，社会有权知晓高等学校的教育质量，在美国等实行“公众问责制”的国家，高校定期向社会报告其质量状况是其法定的义务。第六，国际性特点。当代高等教育处于一个高度开放的世界，校际交流、学分互换、学位互认等，要求高等教育质量建立一个国际比较的视野和内涵。
大众化高等教育质量观的上述特点，笔者认为其呈现出明显的“顾客满意”的特质。按照现代质量管理理论的观点，“满意”就是“顾客的需求得到满足的程度”，而“一组固有特性满足要求的程度”即质量，所以“顾客满意”本身就是质量大众化高等教育应当是满足多重主体的多样化教育需求，因此，笔者认为，“顾客满意”质量观应当是大众化高等教育的质量观。正如赵婷婷所言：从某种意义上讲，精英阶段的高等教育质量本身就隐含着高水平的意思，而精英高等教育也确实是卓越的、精英性的。但是，当接受高等教育的人不再只是那些“出身好或天赋好或两者兼备的人的特权”（马丁·特罗，1999）时，高等教育质量的含义开始发生变化。因为如果高等教育已经成为人们必要的生活准备甚至是一种权利和义务时，它就不再具有卓越的含义。它开始像任何产品和服务一样，其质量所表明的更多是投资者、消费者对它的满意程度[7]。这里需要指出的是，“顾客”本身是一个集合概念，不仅包括作为个体的学生也包括办学投资者和利益相关者，只有对“顾客”概念有全面的认识，才能准确把握“顾客满意”质量观的涵义。
三、从教育水平评估到教育质量认证的转型：大众化时期高等教育评估制度的范式选择
高等教育评估制度是高等教育质量控制的手段之一，国家教育管理部门是非常重视的，早在1985年印发的《中共中央关于教育体制改革的决定》中就提出“要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校办学水平进行评估”，经过20年的探索与实践，逐渐形成了由国家教育部组织的、以“普通高等学校本科教学工作水平评估”为主要评估项目的高等教育评估制度，在推动我国高等教育体制改革、高等教育政策民主化与科学化以及政府管理教育模式的转变，保证高等教育质量，深化高等教育改革方面发挥过积极的历史作用。或许是因为我国高等教育评估制度产生于计划经济、高度集权的时代，我国高等教育评估具有明显的行政化趋向，高等教育评估是政府行使政府职权的途径，所有评估结果都是针对高等学校的，评估成为约束和规范高等学校发展的力量和手段，几乎每一所接受评估的学校都是“如临大敌、如履薄冰”，还要举行各种动员大会、誓师大会；反之，评估结果对教育主管部门没有任何实质性的影响；同时，这套评估制度有着内在的缺陷，其中包括制度的惰性，原来基于推进高等教育改革与发展的目的而设计的评估制度与安排已经成为一种阻碍力量对比[8]。洪成文进一步指出，评估者与被评估者二者权力失衡，评估缺乏有效的动力系统，评估的性质主要是鉴定，评估的功能局限于监督与管理的单一化和狭隘化[9]。“随着社会市场经济体制的逐步建立，这一制度设计因其明显的政府行为特征和模式，逐渐成为高等教育改革与发展的体制性障碍，其消极影响可以简单地概括为三个方面：一是高等教育评估制度越来越体现出与时代特征的不相适应性；二是预设目标与现实的背离，导致政事不分而不利于政府职能的转变；三是难以推进高等教育评估的制度化和科学化。”[8]教学评估专家许懋祖先生也指出，由于政府是单一的评估主体，社会基本不参与评估，难以反映社会各界对高等教育的要求和评价，由于缺乏透明度，不利于社会各界（投资者、考生、家长等）利用评估结果对高等学校进行选择[10]。
不幸的是，我国高等教育评估制度的这些弊端，并没有随着高等教育大众化的进程而消除，相反，它正在成为新的制约因素。一些学者指出，在我国开启高等教育大众化进程之后，在一些深层次问题上，行政力量和权力仍主宰着高等教育和高等学校。这主要表现为政府控制着高等教育资源分配权和高等教育质量标准，用一元化的质量标准进行高等教育质量评估。在这种情况下，虽不能说高等学校之间没有竞争，只是这种竞争并不是去竞争市场而是竞争行政权力，或者说通过竞争行政权力而获得“市场”。就像经济领域的国家职能部门还掌握着“项目审批权”一样，教育行政部门还掌握着高等教育的发展资源以及资源分配权，这必然导致竞争的异化——高等学校极力去竞争“权力”，甚至会出现类似“经济腐败”的“学术腐败”现象。国家学位与文凭，国家下达的招生指标、行政力量主导的211工程建设、一流大学建设、重点学科和重点研究基地评审，还有所谓的“部级大学”，这些行政性极强的教育资源分配方式，是用“行政力”而不是“市场力”在区分高校的层次和水平，分配高等教育办学资源。这不仅限制了一批高校的发展，养了一批不思进取的高校，而且强化了高等教育的统一性，限制了高等学校的个性发展和高等教育质量标准的多样化，从而制约了高等教育大众化进程[6]。
因此，改革高等教育评估制度成为高等教育大众化的一个重要战略问题。那么，大众化时期高等教育评估应具有怎样的特点？如前所述，高等教育质量观是建立高等教育评估制度的逻辑起点，大众化时期高等教育评估制度的建立必须紧紧围绕“顾客满意”质量观，体现其内涵与要求。首先评估的功能要转变，使鉴定功能与发展功能相统一，具体应实现三大转变：一是政治功能主导向经济功能主导转变，二是管理功能向服务功能转变，三是决策功能向导向功能转变[11]。其次，应遵循与高等教育大众化相适应的原则。第一，适应性原则，即把社会各界对高等学校所提供的服务和成果的满足程度作为衡量的标准；第二，多样性原则，即评估内容、形式与标准的多样性，以解决纵向多层次的评估问题，也解决横向多类型的的评估问题；第三，发展性原则，随着时代的发展，质量标准与要求也发生变化；第四，个性化原则，即推动高等学校的特色化发展，鼓励高等学校办出个性和特色；第五，过程性原则，评估要关注质量形成的过程，从而推动高等学校建立内部质量保障体系；第六，透明性原则，评估结果应为社会各界所知晓，并成为其选择教育消费时的重要信息和参考依据；第七，国际性原则，高等教育评估制度及其评估结果能够达到国际间的交流与互相承认。
根据顾客满意的高等教育质量观以及上述评估制度构建的原则，从国外的经验来看，大众化时期的高等教育评估制度必然选择教育质量的范式。洪成文的研究成果，充分说明了构建教育质量认证制度的必然性，在此不再赘述。
四、转向教育质量认证的我国高等教育评估制度安排
认证的概念最早来自于熟悉欧洲行会制的移民，欧洲的行会是通过行会内部成员设定一定的行为标准和质量，以此标准作为颁发资格证书的依据以达到规范整个行业的目的，属于行业自律组织。政府承认行会，但并不参与建立和规范这些行会。这种行会制度传入美国后逐步发展成认证制度，认证制度体现了一种服务与被服务的关系，体现出自愿参与、民主平等的特点，加强了静态评价与动态评价之间的结合。
教育认证最初起源于美国，是100多年前美国大学和中小学发起并自愿进行的一种教育质量保证方式，它是一个非政府的、独立的、由第三方（the third party）进行的教育评估过程[12]。目前，教育质量认证已经成为欧美高等教育质量保证的重要手段。从欧美国家的实践来看，高等教育质量认证，究其实质，是一种以相互约定的质量标准为准绳，以同行专家评估为手段，以高等教育连续性提高为目的，从而获得社会认可和信赖的一种质量保证行为。应当说，经过几十上百年的发展，欧美高等教育质量认证制度已经非常完善，并开始了跨国推销，而且一些“外国认证机构渗透于我国的高等学校之中，以国际标准化组织（ISO）的ISO9001质量管理体系认证推进速度最快”[9]。20世纪90年代中期，以大连海事大学、上海海运学院为代表的航海类高校最先引进ISO9001质量管理体系，并先后通过国际组织（挪威船级社）的认证。随后，我国一些民办中小学和民办高校为加强管理，也采用了这一体系，最近的趋势是一些公立高校也纷纷ISO9000族标准。出现这种情况，一方面反映了ISO标准认证在高等学校的应用价值，而“根本原因是我国尚未有任何形式的高等教育质量认证系统，这便给外国质量认证机构进入我国高校提供了机会”[9]。如果这种情况没有得到改变，“失去质量标准的我国高等教育，恐怕只能在西方高等教育强国设定的游戏规则之中活动”[9]。笔者以为，这并非危言耸听。
因此，尽管国际上已经有了成熟的高等教育质量认证制度与体系，西方仍然要提出“转向教育质量认证的高等教育评估制度安排”这一问题来。笔者认为，我国教育质量认证系统的建立，除了应当考虑以更有效、更高效地便于政府监督、管理，建立现代大学制度为旨归外，还要考虑下列问题：
第一，认证主体的多元化。政府、中介机构、学校、学生都是评估主体。应按照现代大学制度的要求，处理好政府、中介机构与学校三者的关系。根据目前的实际，教育部高等教育教学评估中心应以宏观控制为主，其主要职责有：建立国家高等教育质量认证体系和制度；对认证机构进行资格认可；协调认证机构，监督认证质量。同时，大力发展教育评估中介机构，着力组建各种专业委员会，充分发挥同行专家的作用。各种认证机构要按照“科学分工、和而不同”的原则，开展认证，避免混乱。而学校应开展自我评价，建立内部质量保障体系。
第二，认证内容的综合化。认证内容应包括机构认证、学校认证、质量管理体系认证、专业认证、课程认证、人员认证等几个方面。科学区分认证类型，按照不同基准对教育认证进行分类，并确立每种类型的目的、基本要求、工作程序以及对评估机构的资质要求，有不同机构进行不同任务的认证。
第三，认证标准的民族化。标准是任何质量认证的核心，没有特点的质量标准，所构建的质量认证体系也缺乏生命力。在教育国家化的背景下，我国中医药专业和汉语水平考试已经取得了满意的成绩，其重要原因在于专业特色与质量标准，如果说越是民族的就越是世界的，那么，开发具有中华民族特色的质量标准，将为我国高等教育走出国门提供更强的国际竞争力。
第四，评估形式的多样化。应将现场认证与追踪认证结合、产品认证与管理认证结合、机构认证与人员认证结合。
冯向东教授在《高等教育大众化的制度变迁与路径选择》一文中指出，从精英教育到大众化教育，不是一个纯粹的教育规模扩张的线性发展过程，而是一个伴随着高等教育体系和制度发生重大变革的过程；高等教育大众化的进程充满了挑战，而进程中的根本性障碍则来自于体系和制度变革的滞后；要顺利地推进高等教育大众化，必须建立与大众化入学人数相适应的、符合本国国情的高等教育体系和制度[4]。笔者认为，以教育质量认证制度为内容的高等教育评估制度的重新建构，正是其中的一个重要方面；也只有将教育质量认证制度设置于现代大学制度建设的框架中，才能避免失去未来应有的中国特色。
参考文献
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（原载于《渝西学院学报》2005年第5期） |
